Política forestal y conservación de la biodiversidad

miércoles, 01 de octubre de 2003

Los bosques producen de forma sinérgica, bienes y servicios. En general, la demanda social de los bienes de los bosques se produce a través de los instrumentos de mercado mientras que la provisión de los servicios se vehicula como una externalidad positiva fuera de los circuitos de mercado. En los bosques mediterráneos las externalidades son mucho más importantes que la producción de servicios. La política forestal tradicional se ha desarrollado a través de dos ejes dependiendo de las condiciones socioeconómicas del momento y lugar, cuyo objetivo era: Asegurar el suministro de materias primas estratégicas (Marina) a corto y largo plazo mediante el desarrollo de planes de ordenación como instrumento de sostenibilidad del recurso (superficie, producción). Conservación de los bosques como garantes de servicios vitales para la sociedad. Con frecuencia las políticas aplicadas, en ambos casos, y sin poner en duda sus loables objetivos, eran percibidas por las poblaciones que habían convivido secularmente de forma armoniosa con los recursos forestales que se pretendía preservar como expoliatorias generando un proceso de alienación y un círculo social vicioso en el que se primaba la incompatibilidad entre hombre y naturaleza y se penalizaba cualquier intento de armonización. El dilema de la sostenibilidad y la multifuncionalidad Los procesos internacionales recientes alrededor de los bosques (Conferencia de Río de Janeiro, Conferencias Ministeriales Paneuropeas de Protección de los Bosques, Forum Internacional de Bosques, etc.) han definido el alcance de la sostenibilidad en la gestión forestal incluyendo con frecuencia aspectos propios de la multifuncionalidad. a) Nivel de mínimos de sostenibilidad Una primera opción podría ser un nivel de mínimos de sostenibilidad según el cual la actual generación no usa el capital, sino las rentas evitando condicionar las opciones de las futuras generaciones (solidaridad vertical). La ordenación forestal ofrece la técnica para discriminar capital de la renta en una actividad como la forestal donde son idénticos b) Alargar la sostenibilidad racional hasta el nivel ideal de multifuncionalidad (solidaridad horizontal) La segunda opción consistiría en alargar la sostenibilidad incluyendo la multifuncionalidad plenamente en su definición separándola de la mera persistencia del recurso. Esta opción, de hecho, refuerza el paradigma dominante en la política forestal europea de la segunda mitad del siglo XX - teoría de estelas de barco - según la cual, las externalidades de los bosques son una especie de subproducto de la madera y es a esta a quién corresponde financiar la gestión forestal ordenada. Los inconvenientes de esta opción se encuentran en sus repercusiones socio territoriales y de disfunción económica. En la medida en la que, como ocurre en los bosques mediterráneos, muchos bosques quedan por debajo del umbral de rentabilidad, su abandono sería la única opción económica lógica mientras que en los pocos situados por encima (plantaciones en la Cornisa Cantábrica) difícilmente puede esperarse una gestión plenamente multi criterio cuando los ingresos son unilaterales (madera), con independencia de respetar unos mínimos legales. En definitiva, la intensidad y dirección en la gestión forestal estará marcada por el origen, dimensión y modulación de los ingresos económicos que reciban los silvicultores como agentes básicos en la política forestal y todo aquello que suponga una disparidad considerable entre el resultado subjetivo de estos alicientes respeto a la demanda social generará disfuncionalidades. Esta opción, además, obvia la necesaria solidaridad colectiva en la financiación del medio ambiente (artículo 45.2 de la Constitución Española) y los necesarios equilibrios de solidaridad horizontal (interterritorial, social). Conlleva un colapso paulatino y difuso fruto de la considerable inercia temporal del recurso, su abandono y finalmente el incendio, que ha de ser identificado no como la causa del problema, sino como su síntoma más evidente. En definitiva, la causa de la inexistencia de política forestal en los países Mediterráneos europeos en los pasados 30 años no hay que buscarla en otro lugar que no sea la inadecuación del modelo económico aplicado a los bosques, lo que obliga a un cambio real de paradigma. En la política agrícola, con un problema de partida idéntico, se ha abordado manteniendo artificialmente alto el precio de los productos (o compensando su pérdida de valor) con altísimos efectos colaterales perniciosos, entendiendo que era la única fórmula de asegurar las externalidades de la agricultura europea (paisajes, población, biodiversidad asociada, etc.). Soluciones El enfoque apropiado a la singularidad del espacio rural-forestal europeo basado en el reconocimiento de una interrelación intensísima hombre-naturaleza secular se va progresivamente vislumbrando, p.e. a través de: Vertragsnaturschutz (conservación de la naturaleza contractual): el agricultor-silvicultor y la Administración, una ONG o fundaciones acuerdan de forma contractual los compromisos que asume cada una de las partes para proveer de servicios sin mercado (biodiversidad, paisaje, etc.), correspondiendo en general al propietario la gestión de acuerdo con unas pautas acordadas y a la otra parte su financiación a medio-largo plazo basada siempre en unos estándares previamente definidos (crosscompliance). La aparición de nuevas figuras de protección que respondan a la necesidad de poner coto a las deficiencias de una ordenación del territorio más entendida como planificación urbanística o de infraestructuras que algo más integral, sin generar expectativas desproporcionadas y excesivamente costosas. Ejemplos como el informe Bianco donde se propone la moratoria de nuevos espacios protegidos o la reconducción en Francia de la Red Natura 2000 desde planteamientos mucho menos ambiciosos pero consensuados ad hoc. Los principios orientadores de la política forestal y de conservación de la naturaleza requerida se caracterizaría por: Renuncia a abuso de reglamentación (en la actual se encuentra en el límite de la legalidad). Simplificación normativa y administrativa (incremento de la seguridad jurídica) · Renunciar a imposiciones singulares dentro de los usos primarios consustanciales del suelo. Relevancia de la formación y motivación. Retribución de la externalidades (simulación de mercado, elasticidad) mediante primas y contratos (crosscompliance, planes de gestión multifuncionales). Por otro lado, en las políticas agrícola y forestal es conveniente substituir el tradicional PGP (el productor recibe) para pasar al BPP (el beneficiario paga) asegurando así una financiación sólida -quid de la cuestión hasta ahora en política forestal y de conservación de la naturaleza- y la retribución del output real demandado. La gran oportunidad. La reforma de la PAC 2000-2006 Entre 1957 y 1991 las externalidades positivas de la agricultura se incentivaban mediante un aumento artificial de los precios lo que es sumamente ineficiente económicamente, socialmente, ambientalmente, territorialmente e incluso desde el punto de vista de política de ayuda al desarrollo. Los bosques han sido hasta la fecha los grandes ausentes de la PAC y de la política comunitaria debido a la no inclusión de la madera en Anexo II del Tratado de Roma (pretexto formal de D, GB, S, FIN para rechazo a una política forestal formal de la CEE/CE/UE) lo que ha llevado a un tratamiento disgregado, sesgado y compartimentado del espacio rural. El sistema de ayudas agrícolas imperante basado en el PGP ha llevado al enquistamiento de problemas consustanciales a la PAC de difícil solución (importancia de los grupos de presión, UE paga en exclusiva, zonas intensivas mejor estructuradas que extensivas, abandono de los bosques, etc.) Como contrapeso cabría recordar la presión desde el seno de la WTO (GATT, Grupo de Cairns) en la búsqueda de una economía globalizada, la ampliación Este de la UE y la imposibilidad de generalizar a todos los agricultores de la UE ampliada el actual sistema de subvenciones, la reducción del número de agricultores que ya es sensiblemente inferior al de silvicultores, etc. Entre 1992-2006 se están tomando tímidas reformas tendentes a limitar producciones (prejubilaciones, set aside, reforestación, extensificación + primas compensatorias paso a precios internacionales). A partir del 2007 parece difícilmente viable que prosiga el actual sistema de ordenación mercados lo que al coincidir con la primera ampliación Este de la UE comportará inexorablemente un cambio de fondo de la PAC. Es probable que los actuales 35.000-40.000 M Euros para políticas rurales sigan siendo políticamente aceptables y acordes con OMC siempre y cuando se destinen una vez finalice el período transitorio actual a compensar fallos de mercado de tipo ambiental (paisaje, biodiversidad, suelo) permitidos por la OMC. En una nueva PAC que pase a ser más bien una Política de Desarrollo Rural y de Medio Ambiente Rural, los espacios forestales habrán de devenir forzosamente un elemento central ya que el principal pretexto para su exclusión ya no es aplicable (ordenación de mercado), y más, cuando la causa de la intervención por parte de la UE son las externalidades rurales, disponiendo por ende la UE de competencias en medio ambiente y obligaciones internacionales crecientes sobre bosques. Ello facilitará sin duda una actuación territorial holística e integral en el territorio rural de la UE que, lógicamente, englobe los bosques. Conclusión Si nuestro objetivo es preservar la biodiversidad - que en el Mediterráneo está estrechamente ligada a la gestión secular del territorio - incentivar y no penalizar es la opción política más inteligente, efectiva, aleccionadora, generadora de una dinámica positiva para asegurar a largo plazo un servicio a la sociedad. Simulando un inexistente mercado de las principales externalidades, como p.e. la biodiversidad, lograremos incorporar las virtudes del mercado a un output carente de mercado (voluntariedad, elasticidad, alocación de recursos, racionalidad económica, etc.). En definitiva, se trata de aplicar la sabia advertencia de Alfred Herrhausen: "La mayor pérdida de tiempo se produce por no pensar hasta el final". Autor: Eduardo Rojas Briales. Dr. Ingeniero de Montes.